公民代理交通事故案件被新民诉法限制

《道路交通安全法》设立的机动车交通事故责任强制保险制度，保险公司推出的商业性机动车第三者责任保险产品，无疑是对道路通行者人身、财产权益的极大保护，也无疑对于构建和谐社会、化解社会矛盾作出巨大贡献。但该责任险制度和产品同时也形成了一条交警、肇事者、受害人及普通公民诉讼代理人(假律师)等共谋瓜分对保险公司理赔款的商业产业链。这种以交通事故人身损害赔偿权利作为商业牟利及谋生手段的做法，必定引发巨大的道德风险，并进而促使整个中国社会面临诚信危机，社会公德和公序良俗将荡然无存。我们有理由相信,新民事诉讼法将限制将规范保险案件代理问题.

新民事诉讼法将限制将规范保险案件代理问题

――简析新民诉法对诉讼代理人的范围界定

自2004年5月1日《道路交通安全法》的施行，2006年7月1日《机动车交通事故责任强制保险条例》的实施，机动车交通事故责任纠纷案件（下称“保险案件”）与日俱增，案件量增速惊人。近年来，这种诉讼“怪状”不但严重困扰着基层人民法院审案法官，极大加重了法院审案压力，也严重阻碍了我国保险业的健康、可持续发展。

《道路交通安全法》设立的机动车交通事故责任强制保险制度，保险公司推出的商业性机动车第三者责任保险产品，无疑是对道路通行者人身、财产权益的极大保护，也无疑对于构建和谐社会、化解社会矛盾作出巨大贡献。但该责任险制度和产品同时也形成了一条不为人知却又众所周知的带有一定地方割据色彩的交警、肇事者、受害人及普通公民诉讼代理人等共谋瓜分对保险公司理赔款的商业产业链。这种以交通事故人身损害赔偿权利作为商业牟利及谋生手段的做法，必定引发巨大的道德风险，并进而促使整个中国社会面临诚信危机，社会公德和公序良俗将荡然无存。

由于我国法律未对委托诉讼代理人的资格做限制性规定，使得除无行为能力和限制行为能力外的文盲或法盲都可以作为诉讼代理人参加诉讼，从而导致目前诉讼代理业极其混乱，恶性、无序竞争现象极其严重。为此，2012年8月31日，全国人大常委会对我国《民事诉讼法》（下称“新民诉法”）进行了再次修改，新民诉法将于2013年1月1日起施行。本文现就新民诉法有关委托诉讼代理人的修改对保险案件的影响做一简要分析，供参考。

一、旧法对委托诉讼代理人的规范

（一）条文摘要

旧民诉法第五十八条：“当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。律师、当事人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人。”

最高院民诉法司法解释（法发【1992】22号）第68条：“除律师、当事人的近亲属、有关的社会团体或者当事人所在单位推荐的人之外，当事人还可以委托其他公民为诉讼代理人。但无民事行为能力人、限制民事行为能力人或者可能损害被代理人利益的人以及人民法院认为不宜作诉讼代理人的人，不能作为诉讼代理人。 ”

（二）条文释解

旧民诉法对委托诉讼代理人的资格基本上未做任何限制，诉讼代理人的范围包括：

1、律师

何谓“律师”？我国《律师法》第二条明文规定：“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。”第五条：“申请律师执业，应当具备下列条件：（一）拥护中华人民共和国宪法；（二）通过国家统一司法考试；（三）在律师事务所实习满一年；（四）品行良好。”因此，“律师”是一种国家赋予的法定资格，取得“律师”资格必须通过国家统一司法考试并申请执业。我们应当让普通老百姓了解这么一个极其简单的法律常识：不是所有从事法律工作的人都是律师，律师必须持有当地司法部门颁发的《中华人民共和国律师执业证》。

2、当事人的近亲属

何谓“近亲属”？最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第12条规定：“民法通则中规定的近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。”近亲属的关系证明应由公安机关出具，可以提供结婚证、出生证、户口簿等官方文件证明，也可以由当地（户籍所在地）公安机关出具亲属关系的身份证明。这里需要特别说明的是：不是所有的亲戚都可以作为委托诉讼代理人，而必须是“近亲属”，“近亲属”是个法定概念，“亲戚”不等于“近亲属”。

3、有关的社会团体或者所在单位推荐的人

何谓“社会团体”？社会团体是指自然人或法人自愿组成，从事社会公益、文学艺术、学术研究、宗教等活动的各类法人。[①]“有关的社会团体”，通常是指其职责或业务与案件有一定联系的社会团体，如妇联可以推荐其工作人员在涉及妇女权益纠纷的案件中代理诉讼，以维护妇女的合法权益。“所在单位推荐的人”，是指当事人涉讼时所就职的单位为了更好的维护当事人的合法权益而推荐的人。这里需要特别注意的是：具有委托诉讼代理人推荐权的单位仅限于有关社会团体或者当事人所在单位。

4、经人民法院许可的其他公民

对于“其他公民”代理诉讼问题，最高院民事诉讼法司法解释第68条以排除法的形式做了界定，即公民除了以下几种情形不能作为诉讼代理人以外，均可作为诉讼代理人：

（1）无民事行为能力人；

（2）限制民事行为能力人；

（3）可能损害被代理人利益的人，如与被代理人或者对方代理人有利害关系，在诉讼中有可能损害被代理人利益的人；

（4）人民法院认为不宜作诉讼代理人的人，如参加过相关案件审理，刚刚离开审判工作岗位的人，等等。这是一个比较灵活的规定，便于人民法院根据实际情况掌握。比如正在被监禁或被劳动教养以及被剥夺政治权利的人等，就不宜作为诉讼代理人。[②]

在我们目前接触的保险案件中，涉及普通公民代理的绝大部分案件均以该款作为委托诉讼代理人的法律依据，而人民法院在审查普通公民作为委托代理人身份时，除了核对公民身份信息（即核对身份证原件）以外，对于该公民的其他任何事项不做任何形式的审查。人民法院对公民代理行为的极大宽容与默许，纵容了公民代理案件滥诉和缠讼的现象日益猖獗，也给一些“讼棍”以代理诉讼为幌子诈取当事人的钱财提供了便利与可能。更有甚者，一些无律师证的人（俗称“黑律师”）进行诉讼代理，主要靠拉拢关系、走后门来打官司，从而滋生司法腐败。由于有的委托代理人素质不高，法律业务水平低，从而影响人民法院的庭审质量和效果。[③]

二、新法对委托诉讼代理人的规范

（一）条文摘要

新民诉法第五十八条：“当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”

（二）条文释解

新民诉法对诉讼代理人的范围进行了修改：一是可以被委托为诉讼代理人的主体增加了“基层法律服务工作者”、当事人的工作人员、“当事人所在社区”推荐的公民；二是删除了旧法中可以被委托为诉讼代理人的“经人民法院许可的其他公民”的内容。[④]现就新法规定的诉讼代理人的范围做如下分析。

1、律师、基层法律服务工作者

关于“律师”的界定，上文已述，此不赘述。

“基层法律服务工作者”是新法增加的内容。何谓“基层法律服务工作者”？根据司法部2000年3月31日发布的《基层法律服务工作者管理办法》第二条规定：“基层法律服务工作者是符合本办法规定的执业条件，经核准执业登记，领取《法律服务工作者执业证》，在基层法律服务所中执业，为社会提供法律服务的人员。”第五条：“从事基层法律服务工作，应当具备基层法律服务工作者执业资格。具备律师资格、公证员资格或者企业法律顾问资格的人员，也可以申请从事基层法律服务工作。”据此，“基层法律服务工作者”也是一种国家赋予的法定资格。我们同样应让普通老百姓了解这个法律常识：不是所有从事法律工作的人都是“法律服务工作者”，“法律服务工作者”必须持有当地司法部门颁发的《中华人民共和国法律服务工作者执业证》。

2、当事人的近亲属或者工作人员

关于“当事人的近亲属”界定，上文已述，此不赘述。

“当事人的工作人员”是新法增加的内容。虽然在新法修改之前当事人的工作人员也可以作为诉讼代理人参加诉讼，但新法将旧法修改为“当事人的近亲属或者工作人员”使得修改后的条款更为严谨、科学和完整，新法也正是考虑到当事人有自然人和法人之别，故做了“近亲属”和“工作人员”的相应之分。换句话而言，当涉讼的当事人是自然人时，则其“近亲属”有权作为委托诉讼代理人；当涉讼的当事人是法人/单位时，则其“工作人员”有权作为委托诉讼代理人。需要注意的是：对于“当事人的工作人员”之身份界定，应当提供该工作人员的工作证和身份证予以确定。严格而言，仅仅只是由当事人出具一份授权委托书并在该委托书上载明委托代理人身份系公司职员是远远不够的。

3、当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民

新法增加了“当事人所在社区推荐的公民”作为委托代理人。“当事人所在社区”是指当事人涉讼时所居住的社区，其往往对当事人的情况比较熟悉，能更好地维护当事人的合法权益。允许当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民担任诉讼代理人，是我国委托诉讼代理制度的一个特色。其有利于当事人在组织的支持和帮助下充分维护自己的合法权益，对于公正及时解决某些特殊类型的案件具有独特的作用。[⑤]需要注意的是，这里将旧法的“人”修改为“公民”，意味着外国人不能作为此款的诉讼代理人。

三、新法就诉讼代理人的范围限制对保险案件的影响

新民诉法第五十八条就委托诉讼代理人的范围做了修改，并将委托诉讼代理人的范围限定为三大类，即：1、律师、基层法律服务工作者；2、当事人近亲属或者工作人员；3、当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。现结合上述委托诉讼代理人范围规定对普通公民代理保险案件的限制做简要分析：

其一，普通公民不属于律师和基层法律服务工作者，因为他们不具有律师执业资格和法律服务工作者执业资格。故，排除普通公民以“律师”或“基层法律服务工作者”的身份代理保险案件。同时，也意味着律师不得以法律顾问身份作公民代理。律师和基层法律服务工作者的法定职业资格决定了普通公民无法以“律师”或“法律服务工作者”身份代理保险案件。

其二，普通公民不可能遇见每个保险案件当事人都是其“近亲属”或者其所在单位。该款规定的特殊身份关系限定了普通公民无法大批量代理保险案件。

其三，普通公民不可能就每个保险案件都能获得当事人所在社区、单位以及有关社会团体的推荐，并作为该类案件的委托诉讼代理人。且，司法部《关于公民个人未经批准不得从事有偿法律服务的批复》（司发函【1993】340号）明确规定：“除律师事务所、公证处、基层法律服务所和经司法行政机关批准的其它社会法律咨询服务机构外，其它任何单位和个人未经司法行政机关批准，均不得面向社会提供有偿法律服务。”据此，对于即使以上述其二、其三两种公民身份作诉讼代理人的，人民法院也应当制作委托代理人系提供免费法律服务且未收取任何报酬的声明函并由该公民签字附卷，以保证民事诉讼依法正常进行。

新民诉法对诉讼代理人的界定将从法律层面上大大限制了普通公民代理保险案件的范围。大批量保险案件的诉讼代理由普通公民处理已不可行。然而，道高一尺魔高一丈，真正落实新民诉法第五十八条的立法本意，还有待司法机关在审理案件时对诉讼代理人的身份进行依法审查并严格把关。我们认为：短时间内，大量的保险案件不会因为新民诉法的此条修改而得以减少。普通公民承接的大批量保险诉讼业务将极有可能转授权由部分律师或者法律服务工作者出庭应诉。届时，部分律师和法律服务工作者将成为普通公民代理保险案件赚取差额利润的工具。我们希望：律师和法律服务工作者应当坚守法律职业道德，办理属于自己的诉讼业务，以最大限度地维护自身职业利益及当事人的合法权益，而不应沦为任人摆布、仅仅抽取出庭费的开庭傀儡。只有这样，普通公民代理才会逐渐在诉讼代理业中消失，诉讼代理业的市场主体将规范为律师和法律服务工作者，社会和谐及中国法治进程的加速将指日可待。